鑄法護藍天

天津市人大常委會主導大氣污染防治條例立法紀實

“世界上最遙遠的距離不是生與死，而是我站在你面前，你卻看不見?！彪S著經(jīng)濟快速增長，天津市區(qū)域復合型大氣污染日益突出，2010 年以來，灰霾天數(shù)逐年增加。人民群眾熱切期盼采取強有力的措施進行治理，還津城以藍天白云。

面臨嚴峻形勢和群眾期盼，中共天津市委以對人民群眾高度負責的精神，作出了加快建設美麗天津的重大決策，將大氣污染防治、清新空氣行動作為“美麗天津? 一號工程”的首要任務。

發(fā)揮主導作用 推進科學立法

2014 年1月，天津市十六屆人大二次會議上，13 位代表聯(lián)名提出修訂大氣條例議案，2 位代表提出防治大氣污染的建議。市人大常委會主任會議積極回應代表關切，將修訂《天津市大氣污染防治條例》列入2014 年度立法計劃審議項目。

為加快條例的立法工作進程，提高起草質(zhì)量，市人大常委會充分發(fā)揮在立法工作中的主導作用，由常委會有關領導同志牽頭，組成由市人大法制委、城建環(huán)保委、常委會法工委、城建環(huán)保辦、市政府法制辦、市環(huán)保局等部門共同參加的聯(lián)合起草組，共同起草條例草案。

在起草工作開始，聯(lián)合起草組就遇到了一系列棘手問題：天津的大氣污染源成因究竟是什么？采取的針對性措施是否需要面面俱到？在天津的地方立法中要不要寫上京津冀區(qū)域大氣污染防治協(xié)作？……為了解決這些問題，聯(lián)合起草組深入職能部門、排污單位、科研機構開展了廣泛深入的調(diào)研論證，多方征求意見和建議，逐一破解。

京津冀是全國大氣污染的重災區(qū)。但是從污染物的來源來說，三地成因各有不同。天津大氣污染物來源以本地產(chǎn)生為主，污染物的比重順序是揚塵、燃煤、機動車、工業(yè)生產(chǎn)和其他污染。是不是需要一個針對所有污染源面面俱到的大氣條例？在多次協(xié)商中，聯(lián)合起草組形成共識：這個條例要采取最有效的法律治理措施，集中力量解決最重要的大氣污染源問題，以最小的代價，取得最大的效益。

黨中央、國務院將京津冀協(xié)同發(fā)展作為重大國家戰(zhàn)略，并將大氣污染聯(lián)防聯(lián)控作為優(yōu)先領域。天津市作為協(xié)同發(fā)展的重要一方，能不能在地方性法規(guī)中對區(qū)域大氣污染防治協(xié)作作出規(guī)定？2014 年5 月和8 月，常委會領導同志帶隊分赴北京、河北征求意見，三地人大一致認為大氣污染防治是一項長期的、跨區(qū)域的系統(tǒng)工程，單靠一個城市單打獨斗是遠遠不夠的，必須建立和實施區(qū)域大氣污染防治的合作機制。12 月30 日，北京、天津、河北人大法制工作部門的負責同志齊聚天津，召開京津冀區(qū)域協(xié)同立法工作會議，就立法協(xié)作達成重要共識，形成了“關于加強京津冀人大協(xié)同立法的若干意見”。天津市以此共識為基礎，在條例第九章專章規(guī)定了“區(qū)域大氣污染防治協(xié)作”，從天津的角度對與北京市、河北省及周邊地區(qū)建立大氣污染防治協(xié)調(diào)合作機制、重污染天氣區(qū)域應急聯(lián)動機制、部門溝通協(xié)調(diào)機制，加強大氣污染防治科研合作，分別作了明確規(guī)定。

打破常規(guī)審議 凸顯代表作用

“有關部門在大氣污染防治工作中存在職責不清、分工不明、協(xié)調(diào)不暢的現(xiàn)象，不利于工作的開展和推進。”“以罰代改、屢罰不改是違法企業(yè)目前存在的主要問題，要采取有效措施加以規(guī)制?！?/p>

2014 年9月25 日、11 月27 日、2015年1 月15 日，在提交天津市十六屆人大三次會議審議前，市人大常委會對市政府提請審議的大氣污染防治條例草案進行了三次審議。這是天津地方立法歷史上第一部在提交代表大會審議前進行了三次實質(zhì)性審議的法規(guī)草案，也是第一部在常委會實行分組審議后在一審、二審均進行了分組審議的法規(guī)草案。在常委會審議過程中，常委會組成人員和列席會議的人大代表進行了認真充分的討論，有42 人次提出了近百條意見、建議。其中，一些焦點問題引發(fā)了常委會組成人員和代表們的廣泛關注。

為了廣納民意、廣汲民智，2014 年12 月9 日，天津市人大常委會辦公廳全文公布草案征求意見稿，為期十天向社會廣泛征求意見。同時，印送全體市人大代表征求意見。社會各方面對草案征求意見反映非常熱烈，紛紛通過熱線電話、信函和電子郵件、網(wǎng)上留言等方式提出自己的看法和意見。公示期間，203 位市民來信來電，提出326 條意見和建議；51位人大代表提出意見95 條。天津市人大常委會法制工作機構還召開專家學者論證會，8 位學者提出了45 條意見和建議。

人大代表是人民代表大會行使國家權力的主體，為了充分發(fā)揮代表在地方立法中的作用，切實尊重代表主體地位，市人大常委會法制工作機構對代表提出的具體修改意見一一作了回復和反饋，哪些意見被采納，意見沒有被采納的理由是什么，向每一位提出意見代表作了詳盡的解釋說明，獲得了代表們的高度認可和稱贊。

在廣泛征求人大代表、社會公眾、專家學者意見的基礎上，經(jīng)過多次調(diào)研協(xié)調(diào)論證，常委會對這些意見大部分進行吸收采納，對條例草案進一步作了85處修改完善。

人代會上全票通過最嚴環(huán)保條例

如何妥善處理好治理污染與發(fā)展經(jīng)濟、保障民生的關系，也是貫穿審議始終的焦點問題。常委會組成人員普遍認為，目前大氣污染現(xiàn)狀的形成，是“冰凍三尺，非一日之寒”。治理大氣污染，不可能一蹴而就，一朝功成。無論是規(guī)定治污手段，還是設定行政處罰，都要既堅決有力，又合理適度。

在審議過程中，有的組成人員建議在對排污單位處以按日計罰的同時，增加對該單位負責人處以罰款的規(guī)定。有的認為，在按日連續(xù)處罰的基礎上對單位負責人約談并向社會公開，效果更好。針對這一問題，天津市人大常委會主任肖懷遠強調(diào)：“立法的過程就是一個求大同、存小異的過程?！痹诔浞謪f(xié)商下，各方面對這一問題逐步達成共識，即在對單位處以按日連續(xù)處罰的同時，要對單位負責人給予必要的約束，這就是大同；約束的方法是罰款還是約談，這只是方法問題，這就是小異。審議中的條例草案對違法排污行為在責令停止違法行為的同時，有三種處罰方式，一是罰款，嚴重的6 種行為按日連續(xù)處以罰款，這是經(jīng)濟制裁的手段；二是環(huán)境保護法規(guī)定的行政拘留，這是限制人身自由的手段；三是構成犯罪的依法追究刑事責任，這是刑事的手段。如果在按日連續(xù)處罰的基礎上對單位負責人規(guī)定處以罰款，那還是經(jīng)濟制裁的手段。如果單位負責人進行約談、媒體曝光，其實是多了一種手段，就是行政的、輿論監(jiān)督的手段，不僅是約談并公開約談情況，還要跟蹤監(jiān)督后續(xù)的整改情況，予以曝光。把這一系列的手段結合起來、相互銜接，可能社會效果更好。正是在常委會組成人員、人大代表充分審議協(xié)商、形成共識的基礎上，條例法律責任一章最終形成了五個層次環(huán)環(huán)相扣、逐步遞進的法律責任設定。

“現(xiàn)在對《天津市大氣污染防治條例（草案）》表決稿付表決，請按表決器?！薄?73 票贊成、0 票反對、0 票棄權”“通過！”

2015 年1月30 日上午，在天津市第十六屆人民代表大會第三次會議閉幕會上，《天津市大氣污染防治條例》獲得全票通過，這部集中了人大代表、立法工作者、環(huán)保工作者、專家學者、社會各界智慧與力量，歷時一年精心打磨的法之利刃終于出鞘，于2015 年3 月1 日起施行。這是自2002 年7 月天津市人大常委會制定第一部《天津市大氣污染防治條例》以來，地方立法再次向津城大氣污染亮劍！也是新修改的環(huán)境保護法實施后出臺的第一部由省級人民代表大會通過的環(huán)保領域地方性法規(guī)。